中国两千多年封建王朝制度中，历朝历代的皇帝都会根据本国实际情况，以及前人丰厚的经验，而不断改进本国的官僚政治制度，在此其中，汉武帝时期创立的内外朝制度最为出名。直到如今，依然有不少历史学家对这项新的官僚政治制度做研究。

　　何为内外朝制度呢?内朝是以皇帝亲信、宾客为主的官僚群体，主要职能是商量决议国家大事;外朝则是以丞相为首的九卿，以及其他官员构成的政治群体。

　　不少人对此有疑问，汉武帝之前可从未有皇帝在中央的管理集权上做过文章，大多奉行前人管辖国家的理念，对于官僚政治制度多属于传承，少有大刀阔斧搞改革的，那么是什么让汉武帝磨刀霍霍向政治制度呢?

　　一、“内外朝制”诞生的背景是什么?

　　背景只有两个：地方层面、中央层面。先说地方层面，追溯起背景，就不得不提到汉朝建国的刘邦了。汉朝建立之初，国家局势并不安稳，为巩固自己皇帝的权利，也为进一步达到大一统的目的，刘邦不得不因地制宜的制定了一套异姓诸侯王的分封系统。

　　然而，随着汉朝注定稳定，皇族权利逐渐集中，曾经那些独立于中央管辖外的诸侯王就成了刘邦的一块心病。卧榻之上岂容他人鼾睡，刘邦和吕后使出强硬的手段，将诸侯王手中的权利一一瓦解掉，并将瓦解的势力全部封给了刘氏宗亲。

　　刘邦的行为显然并不能服众，尤其是一再斩杀开国功臣，太过心黑。本以为形成一家独大的中央集权就能让自己高枕无忧，殊不知这却是为国家的混乱埋下了伏笔。战乱从未停止也并未改善，尤其是到了景帝时期，晁错提出的削藩政策，更是直接引起吴楚七国之乱的罪魁祸首。一旦全部人联合起来对抗中央，中央统治势必落入下风。

　　卸磨杀驴的做法历朝历代都有，但在景帝时期这套做法却是尤为艰难，甚至到最后差点葬送了刘氏江山。而也正是这样惨痛的教训和后果，成为了悬在后世中央集权者头顶上的一把刀。

　　地方层面的日子不好过，制度带来的后果巨大，在中央层面亦是如此。汉承秦制是汉朝最初的官僚制度和行政运行体系。何为秦制?秦朝时期，国家在行政运行体系上，制定了以丞相为百官之首机制，一人之上万人之下这句话也是在这一时期诞生的，丞相对国家的各大版块都有着决策权和建议权。

　　相比较于皇帝掌舵国家方向的作用，丞相的权利似乎更大。皇帝可以提供一个方向，但是具体的操作和实施步骤却是丞相最为清楚。其实，这样的运行机制在如今看来没有什么大问题，毕竟众人皆知一个人的精力是有限的，要想做到对国家大小事情都事无巨细，几乎是痴人说梦。然而，这仅仅是以现代人的眼光来看，以现代的国家体制为基础来分析。

　　在古代，随着这套机制运行的时间越来越久，皇帝的心理便会逐渐失衡，原因无他，皇帝会认为自己手中的权利太过分散，如果丞相和自己是志同道合之人还好，但如果是一个总与自己意见相左的人，皇帝就当得糟心了。

　　在汉武帝之前，天下是皇帝、诸侯、大臣共治的局面，这并不能从根本意义上形成皇帝理想中的皇权集中制的美好愿景。

　　大权独揽是每一个皇帝的目标，一言堂更是皇帝崇尚的人生信条。在这两种政治背景下，汉武帝不得不做出改变，抓到了症结所在，自然就要对症下药了。

　　二、皇帝与丞相的权利较量

　　背景上来看，似乎还不足以彻底让汉武帝下定决心从根本的政治制度着手，那么到底是什么让他下定决心大搞改革呢?皇帝和丞相的权利较量。

　　之前说过，在中央层面上，官僚体系的核心人物并不是皇帝而是百官之首的丞相，丞相对朝中大小事都有着十分重要的决定权和建议权。人对于权利的欲望永无止境，一家独大且没有天敌的地位存在，让不少丞相逐渐迷失了本心，成为权利下的奴隶。

　　很难想象，原本皇帝才是一国之主的位置，逐渐成为被丞相牵着鼻子走的跟随者。丞相的绝对权力在春秋末期达到了顶峰。“三家分晋”“田氏代齐”的例子可谓是比比皆是，诸侯国的大夫不仅以丞相马首是瞻，实力更是可以将天子取而代之。

　　通常丞相才是决定大臣生死的人，汉初祖制规定，丞相对四百石以下的中都官和郡国官有直接任命权，并对六百石到二千石的重臣有着决定性的举荐权。这样的祖制规定，直接从源头上削弱了皇帝的权利，将权利直接分给了丞相一人。

　　一家独大，远比皇帝身边出现奸佞小人更为可怕。比如汉景帝时期，因丞相周亚夫不同意给皇后哥哥王信封侯的建议，汉景帝非但不敢训斥周亚夫，甚至还只能顺从。

　　丞相心术正，一心为国且有能力也就罢了，但就怕丞相心术不正，皇帝可就倒了大霉。而汉武帝就是这个倒了大霉的皇帝，此话怎讲?

　　汉武帝时期的丞相田蚡算得上是中国历史上最出名的丞相之一，田蚡随意举荐二千石以上的官员，与汉武帝想要留用一些自己看好的官员都要与田蚡商量，这两件事情一对比，不少人第一反应是“到底谁才是皇帝?到底谁才是这个国家的当家人?”

　　汉武帝可不是位逆来顺受的帝王，他的才能怎能被一国丞相所埋没呢。加强中央集权，将大权牢牢抓在自己手中，这是田蚡用自己作死的行为给汉武帝的政治生涯中上的最重要一课。

　　三、内外朝制度

　　既然要搞改革，那么就要将影响皇权集中的所有因素通通连根拔起。于是，汉武帝彻底建立了一个新的官僚政治制度。之所以丞相一家独大，是因为朝中没有与之抗衡的力量，没有一个对立面的镜子，这种状况下，丞相的初心就容易走偏。为了改变这种局面，汉武帝在此基础上独立出了一个内朝。以此来牵制丞相的专断专权。

　　内朝官员主要包括这三类官员：皇帝身边的近臣，通常是服侍皇帝，并深得皇帝信任的人，皇帝赋予他们比以往更大的权利;少府官员，原本少府是掌管皇帝吃穿住行的部门，少府属员尚书令原本也只是单纯为皇帝管理奏章文书的人，内外朝制度的出现，直接让少府部门成为参与重大决策的政治机构，其领头人更被赋予处理政务、出纳奏章的绝对实权掌握者;皇帝的心腹大臣，这一点不用多加解释，自然是有着参与中枢决策的权利。

　　从内朝官员的组成，我们可以发现一个很直观的问题，这些人的命运已经牢牢与皇帝绑在了一起，成为明明白白的皇帝派系，打上了皇帝标签。而他们所拥有的权利显然就是针对丞相的实权去的。

　　不得不说，这套新的官僚管理制度的出现，汉武帝成为了直接受益人。此后，汉武帝在政治上采取推恩令，并将盐铁及铸币权收归中央;思想上罢黜百家，独尊儒术;人才市选拔上创立举察制;军事上东并朝鲜、南吞百越、西征大宛、北破匈奴等重大成就，也都是在内外朝制度的基础上实现的。可以说，没有这项制度的建成，大汉国想要做到威名远扬还有着一段不小的距离。

　　其实，汉武帝时期丞相独揽大权的局面，以及后续改革政治制度的做法，都是历史发展的必然结果。不论是最初的汉武帝建立内外朝官僚政治制度，还是隋唐创立三省六部制，亦或是宋朝设立枢密使、三司使，再者是明朝废除丞相设立内阁等等，都是皇权逐渐扩大自身权力范围的调整，也是地方权力、大臣权利逐渐向皇权集中的过程。

　　不过，汉武帝确实是开启了皇帝探索君主专制制度的先河，他为后来的皇帝提供了一个典型的案例和典型思想，彻底打破了皇帝被丞相牵着走的局面。这一点，相信后来的皇帝都得感谢他。毕竟没有他，想要完全地实现皇帝一言堂，还需要很久的时间。

　　小结：

　　汉武帝时期，政治的改革，直接让丞相的位置从人人趋之若鹜的香饽饽，变为了烫手的山芋，人人自危。54年的执政生涯，汉武帝更换过12任丞相，但却仅有7人得以善终。在这场权利的较量中，汉武帝成为最终的赢家，但同时这项制度也为后续的外戚专权、宦官专权埋下了祸根。当然，话题就扯得有点远了，单说内外朝制度的出现，也确实比之前丞相的一言堂要好上不少，至少在这一时期而言，这项制度确实为国家的发展发挥了最大的作用。

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