刘胜军｜地方政府：半是火焰，半是海水

财经 2024-04-10 08:00:02 知道百科

《地方政府：半是火焰，半是海水》一文中，刘胜军深刻剖析了地方政府的双重性格，既有火焰般的决断和果断，又有海水般的包容和润泽。地方政府既要依法行政，又要注重民生之需；既要实现经济发展，又要保障生态环境。正如文中所言，地方政府被赋予了巨大的权力，但同时也承担着巨大的责任。如何做到火焰与海水的平衡，成为地方政府在实践中不断探索的课题。

· 全文共 4500 字，时长约 8 分钟

· 本文来源：刘胜军大局观（刘胜军微财经出品）

文/ 刘胜军

对地方政府而言，地方融资平台不啻是一个“伟大发明”。

一些地方政府，一方面连“保工资、保运转、保基本民生”都举步维艰，另一方面却大手大脚搞“资本招商”，真可谓一半海水、一半火焰。这背后，是一场复杂的利益博弈。

I

外国人来华做生意，最早学会的词汇之一就是：招商引资。

的确，改革开放以来，地方政府在经济活动中扮演着重要角色，而且与日俱增，以至于经济学家张五常将县域经济之间的竞争称作是中国经济奇迹最重要的底层密码。

网红气质经济学家张五常

如今，中国经济正在经历一场深刻的转型，力图实现高质量发展。这种转型夹杂着机遇、阵痛和洗牌，也不可避免地投射在地方政府的行为方式中。

最近几年，有几个大事变都和地方政府有关。

变局一：海水退潮时，一些地方政府项目像鲸鱼一样搁浅在沙滩上。

天下武功，唯快不破。一些地方官员盲目上项目，心里的小算盘就是“快速出政绩”，引起上级关注，然后提拔走人。不料这几年，中央大力防风险，以霹雳手段力推金融回归本源，连海航、恒大这样的巨无霸都被“出清”，一些地方“政绩工程”、“形象工程”可想而知。最先被曝光的是贵州独山县的“天下第一水司楼”。

最近，中纪委又曝光了两个典型：

1）曾任贵州副省长、政协副主席的李再勇，在担任六盘水市委书记期间，推动兴建了23个旅游项目，其中有16个项目已被贵州省列入低效闲置项目。他主政六盘水的三年多里，当地新增债务达1500亿余元，相当于当地25年的税收收入！不久前引发全国关注女企业家讨工程款陷“寻衅滋事”被批捕事件，就发生在六盘水市水城区（为贵州省政府点赞）。

2）曹炯芳在担任湖南湘潭市委书记期间，号令属下官员全力举债，致使湘潭违规新增举债435亿元（约为当地税收收入的5倍），形成33个烂尾工程，造成恶劣社会影响和重大经济损失（“任性举债”才是最大的腐败（2）：湘潭曹炯芳）。

变局二：房地产市场冰封，地方政府苦不堪言

这是一个公开的秘密：房地产是地方政府的命门。以房地产“五税”加土地出让金的口径来计算，2019年房地产税收及土地出让金收入占地方财政收入比重达53%。不仅如此，地方政府本身也有不少国企从事房地产或建筑业务。在房地产火爆的时候，地方融资平台也可以轻松地获得各类以土地或地产抵押的融资。与一二线城市相比，三四线城市由于实体经济弱，对房地产的依赖就更为严重。

2020年房地产“三条红线”横空出世，地方政府“挣快钱”的美好生活结束了。由于房地产上下游牵连度高，房地产停摆，对地方经济的冲击是全方位的。由于疫情期间支出大增而税收收入下降，叠加土地出让金锐减，不仅一些项目被迫搁浅，基层政府保工资、保运转压力确实在加大，部分县市出现了资金周转困难问题。对长袖善舞的地方政府而言，盖子太少、茶壶太多，盖不住了。中国财政科学研究院原副院长白景明2022年指出：

• 地方财政困难的呼声却渐隆，部分地区甚至一些财力大省内的个别市县也出现了工资、运转和基本民生三项支出保障困难逐步加剧的情况，而且波及面和程度都在扩大。中央在2019年提出要下大力气解决“三保”（保工资、保运转、保基本民生）问题，落实“三保”成为宏观调控的主要任务之一，2020年中央提出的“六保”中也包括保基层运转。2021年12月，黑龙江省鹤岗市实施财政重整计划的信息在社会上广为流传，地方财政困难问题关注度再次升温，人们普遍担心地方财政总体上陷入危机状态。

一些地方政府拖欠民企资金，在我看来，大部分情况不是不想还钱，而是地方政府确实也没钱。

看来，地方政府不“过紧日子”是不行了。

事后来看，世界银行与国研中心在十八大前的“383”方案中建议的“改政府卖地为国有土地资产经营……明确国有土地资产经营收益不得当期使用，其用途和绩效由人大审议监督”是富有远见的。如果不加限制，地方官员在任期内谁不想多卖地、多花钱？管他日后洪水滔天，这种行为短期化的后果已经呼啸而至。

变局三：“资本招商”风风火火闯九州

一个极为反常的现象是：虽然地方政府资金窘迫，但地方政府在“招商引资”方面却是出手阔绰。经济越来越“卷”，招商引资也不会例外。随着招商引资的“进化”，近年来“资本招商”大行其道。所谓资本招商，就是地方政府成立各种基金，作为诱饵来钓鱼。如果企业想拿到地方政府的投资，就要承诺去当地投资建厂。

广州产投副总经理姚朴解释说：

• 传统的招商模式是给政策、给补贴，但资本招商新模式是通过市场化机制引入优质项目，通过地方融资平台、产业基金等方式入股企业，以基金撬动资本，以资本导入产业，从而引进一批优秀企业，对区域经济和产业发展起到带动作用。

广州产业投资母基金规模达1500亿元，广州创新投资母基金规模达500亿元。近两年，广州产投围绕半导体与集成电路、新能源汽车、生物医药与健康等领域，与上百家头部机构、龙头企业、大院大所、优秀团队合作，累计投资94个基金及项目（其中超百亿项目9个、超十亿项目22个）、签约投资额超350亿元，为广州引入重大产业项目20余个，撬动社会资本超千亿元。

不仅是广州，很多地方财政困难的县市，在资本招商方面也是风风火火。事出反常必有妖。“资本招商”带来的风险不可小觑：

1）对地方官员而言，将“资本招商”目标集中于芯片、生物医药、新能源汽车等热门赛道的“政治风险”最低。但如果全国各地政府都这么做，就会出现“合成谬误”，导致过度投资。当年光伏产业迅速走向过剩，与地方政府的助推不无干系。

“江西赛维”的悲剧必须引以为戒。2005年，彭小峰被招商引资来到江西新余投资，测算投入需要5亿元，但彭小峰账户上只有3亿元。他当时提了两个条件：一是要求新余24小时供电；二是要求新余市政府支持2亿元。新余市政府不仅答应了这两个条件，每年还以各种方式对其进行大金额的补贴和优惠。2007年6月，赛维LDK在纽交所上市，并创下中国企业在美IPO的募资纪录。彭小峰以30亿美元的身家位列福布斯中国富豪榜第六名、新能源富豪榜第一名。赛维成为江西省第一家在美国上市的公司和全省第二大纳税企业。

好景不长。在各地大干快上的背景下，光伏产业2011年境遇急转直下。赛维投资120亿元兴建的全球最大的多晶硅厂，待到项目完工时，硅料价格已跌去近九成。最后彭小峰离开赛维，留下一地鸡毛。在赛维LDK天文数字的债务包中，有供应商的欠款、工程商的欠款，巨额的电费、水费、气费以及其他单位及个人的各种欠款，而最为庞大的则是12家银行高达270亿元的债务。

2）资本招商加剧“竞争扭曲”。在一般的风投中，投资人关注的是项目本身的发展前景，失败了要承担风险，成功了则可以分享收益。而地方政府基金的目标却不同：只要你来我们这里投资建厂就行。如此一来，风险投资的目标就出现了“异化”。最近几年，由于市场化募资困难，不少市场化基金只能投靠地方政府，结果地方政府成了最大的LP（出资人）。

创业服务机构清科的数据显示，2023年上半年国有控股和国有参股LP的合计披露出资金额占比达71.2%。梅花创投创始人吴世春在脱口秀视频中调侃私募股权基金的现状：

• 为了抢项目学会了喝酒，为了去政府募资学会了掼蛋……

2024年1月，上海市掼蛋运动协会高调成立。

场面宏大的掼蛋大赛

2024年两会，全国政协委员、民革中央经济委员会副主任、深圳市人大常委会副秘书长何杰痛陈：

• 市场化资金募集困难。2023年前三季度共有77只外币基金完成新一轮募集，募资规模同比降幅达到了56.4%。只有少数投资机构LP复投率可以达到50%以上，多数投资机构LP复投率极低。

• 当前创投行业出资人结构以政府引导基金和国企为主，国资背景资金占比超七成，整个资金募集市场来源多元化受到挑战。大额基金多为国资背景管理人管理。10亿元以上的人民币基金有半数以上由国资背景管理人所管理，而超百亿元的人民币基金则全部由国资背景管理人管理。

阿弥陀佛！长此以往，风险投资行业的“市场化属性”将被逐步稀释。当风险投资不再是真正的风险投资，谈何促进创新？

《瞭望新闻周刊》2023年的报道指出：

• 江西省一名县委书记说，现在招商引资几乎每个部门都在参与，但个别干部没有招商经验，对产业的认知度、理解力有限，无法真正理解企业需求，造成信息不对称，最后只能拼政策。广西一名县委书记说，由于招商不够精准，有的项目引进后，发展后劲不足，只能靠政府补贴度日，“有的甚至引进了利用财税奖补套利的企业”。“跟风式招商，容易导致产业高度趋同。”湖南省一名市委书记说，在招引企业、培育产业过程中，城市之间缺乏协同，尤其是新兴高科技项目是多地争相引进的重点，“招商的时候看似热闹，实质千园一面”。个别地方大搞“全员招商”，发文件、摊指标、搞排名，一些不合理的招商指标和做法，挫伤了基层干部的工作积极性，还有可能引发弄虚作假。个别地方为了完成招商任务，不设门槛，不论良莠，“捡到篮子里都是菜”。有的招来“李鬼”企业。

II

大家会疑问：高喊“过紧日子”的地方政府搞“资本招商”，钱从何来？

答案是：地方国企和地方融资平台。

对地方政府而言，地方融资平台是一个“伟大发明”。大家都知道，地方政府是有预算的，而预算内的每笔支出不仅都有限制，而且钉是钉铆是铆，腾挪空间几乎为0。

活人还能给尿憋死？于是，“地方融资平台”被创造了出来。这个东西的确很高明：一方面，地方融资平台，不属于预算范围，收支都不受约束；另一方面，虽然中央三令五申不得给地方融资平台担保，但是市场主体都是明白人，知道地方融资平台就是地方政府的“连体”。即使地方政府无法公开为地方融资平台担保，但地方政府与金融机构之间不是一锤子买卖，而是“重复博弈”，地方政府如果耍赖，以后就没人和你打交道了，所以地方政府不会跟自己不过去。

地方国企、地方融资平台的资金，用于“资本招商”没问题，但却不可能挪来给公务员发工资。于是就出现了这样的奇特局面：一方面运转困难，一方面却在资本招商方面出手阔绰。

III

其实，早在2009-2010年“四万亿”刺激期间，地方融资平台债务失控已经上演过了，但后来只是通过“债务置换”渡过了短期难关，机制却没有变化。于是，每隔几年，此种现象就会卷土重来。

如何终结此种乱象？

最重要的是：一要敬畏规律，二要靠制度约束。

什么是规律？地方官员有造政绩的冲动，这是规律；像地方融资平台这样的漏洞，人人都会钻漏洞，这是规律和人性；只要管不住地方政府的支出，就管不住乱举债，这还是规律。

既然是规律和人性使然，就不能靠道德教育和语重心长来解决问题。必须靠制度：

1、通过考核机制将“高质量发展”转化成官员的“紧箍咒”，从机制设计上消除GDP竞赛和政绩工程的土壤。从“淄博烧烤”到“哈尔滨冰雪”出圈，充分表明：创新和营商环境才是真正的竞争力，官员们追求政绩时要“解放思想”，不要只盯着工程项目；

2、要从考核机制上让地方主政官员为任期内的地方债务（包括地方融资平台债务）真正承担责任，严厉问责，让官员们知道“地方债务不是免费的午餐”；

3、地方政府可以做市场化风投机构的LP，但严禁与招商引资绑定，切断“资本招商”的根子；

4、地方政府要有所为有所不为，钱要用在刀刃上。如何确保？一要提高地方政府支出的透明度，接受社会监督；二要做实人大的制约机制；三要在全国层面明确地方政府的不可以做的“负面清单”。

当然，这些改革非一日之功。就当下而言，还是要先稳住房地产市场，修复地方政府的正常资金周转，稳定是硬道理。摆脱房地产依赖的必要性毋庸置疑。但给定房地产的巨大体量，必须一步一步来，指望“毕其功于一役”是不现实的（稳房地产：不是能不能，而是必须要！）。